|
|
|
|
Zasada pomocniczości (subsydiarności) miała być jednym z zasadniczych elementów organizacji państwa i społeczeństwa polskiego i jako taka stanowić istotny aspekt kultury politycznej. Intencję te oddaje zapis w preambule do Konstytucji RP głoszący, że prawa podstawowe naszego państwa są "oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot". Konstytucja nie definiuje zasady pomocniczości, ale dla nas w tym artykule istotne jest słowo "umacniająca" obywateli w ich działaniach. Wielki Słownik Oxfordzki, The New Oxford Dictionary 1988 podaje pod hasłem subsydiarność (subsidiarity): " w polityce, zasada, że władza centralna winna mieć funkcję pomocniczą, wykonując tylko te zadania, które nie mogą być wykonane na bardziej lokalnym poziomie" (s.1851). W polskim prawodawstwie, podobnie jak we współczesnym prawodawstwie europejskim, zasadę pomocniczości (subsydiarności) opiera się na prawach człowieka i przejmuje po części z katolickiej filozofii społecznej. W wykładniach tej zasady przywołuje się na ogół cytat z encykliki papieża Piusa XI Quadragessimo Anno z 1931 roku: "Nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwyższe prawo filozofii społecznej: co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym [...]". Wedle tej wykładni podstawą zasady pomocniczości jest personalistyczna idea poszanowania autonomii i godności osoby. Jako zasada prawna subsydiarność wskazuje, że prawa i wolności jednostki są źródłem wszystkich praw i obowiązków społeczności ludzkiej. Idee te legły u podstaw integracji europejskiej, a więc przeniknęły i do prawa międzynarodowego. Artykuł 3b Traktatu z Maastricht o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej stanowi, że: "W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie". W Unii Europejskiej zasadę tę "sprowadzono do założenia o pierwszeństwie zarządzania niższego szczebla nad wyższym, a ostatecznie do swobodnego decydowania na szczeblu niższym. Na poziomie wewnątrzkrajowym zasadę subsydiarności można sprowadzić do dwóch podstawowych reguł odnoszących się do relacji jednostka-społeczność- państwo: "Tyle wolności, ile można; tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba; tyle społeczeństwa , ile można; tyle państwa, ile koniecznie trzeba". Oznacza to, z jednej strony, powstrzymywanie się państwa od ingerencji wszędzie i zawsze tam, gdzie pojedynczy obywatele czy mniejsze organizmy społeczne zdolne są zaspokajać swe potrzeby czy wykonywać pewne zadania samodzielnie, a z drugiej okazywanie pomocy tam, gdzie jest ona konieczna. Nadto winna to być taka pomoc, która nie uzależnia, ale prowadzi ku samopomocy. Jeszcze innymi słowy zasada pomocniczości stanowi, że "nie należy jednostce większej [...] powierzać zadań, które równie dobrze może wykonać jednostka mniejsza [...]. Sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać na instytucjach najbliższych obywatelowi, a przekazywanie [...] zadań instytucjom wyższego szczebla winno wynikać z efektywności takiego posunięcia". Zasada subsydiarności odwołuje się więc z jednej strony do pewnych mechanizmów delegacji, uprawnień i odpowiedzialności w dół, a z drugiej strony do nie przeszkadzania w swobodnej inicjatywie, gdy taka inicjatywa działa na poziomie mikrospołecznym, lokalnym, regionalnym lub gdy jest przekazywana z dołu do góry. Na zasadę pomocniczości można więc spojrzeć jako na podstawowe narzędzie racjonalizacji i demokratyzacji podejmowania decyzji. Jeśli uprawnienia do podejmowania decyzji skupiają się tam, gdzie mają się objawić skutki ich podejmowania, to rośnie szansa na rozsądne korzystanie z tych uprawnień. Natomiast umiejscawianie podejmowania decyzji i odpowiedzialności za nie "jak najbliżej miejsc, w których mają być wykonane, zwiększa szansę na to, że przy ich podejmowaniu zostaną uwzględnione lokalne uwarunkowania". Jeszcze inny skutek działania zasady pomocniczości to zatem racjonalne odciążenie organizmów wyższych czy bardziej skomplikowanych, a w ostateczności - państwa od zadań, które mogą być skutecznie wykonane na niższym szczeblu zarządzania. Dotyczy to wszystkich szczebli czy to administracji rządowej czy samorządowej i stanowi podstawę decentralizacji państwa, a pozostawienie takiej puli decyzji, jak to tylko jest możliwe, w gestii obywateli i ich organizacji czy wspólnot. Zasada subsydiarności wskazuje zatem wyraźnie na walor wciągania obywateli do procesu decyzyjnego, do współodpowiedzialności za losy własne i losy społeczności, której się jest uczestnikiem (demokracja partycypacyjna, uczestnicząca). W ujęciu idealnym uwzględnianie lokalnych uwarunkowań winno sprzyjać trafności podejmowania decyzji, a umiejscawianie ich jak najbliżej miejsc, których mają dotyczyć winno zachęcać do współsprawstwa, gdyż szanuje autonomię i kompetencję podmiotów, które te decyzje mają obejmować. Jako taka, zasada pomocniczości jest podstawowym narzędziem demokratyzacji ustroju. Podsumowując należy podkreślić, że aby zasada pomocniczości mogła funkcjonować w pełni, konieczne jest, by była to relacja dwupodmiotowa: musi istnieć jakiś podmiot, który część swych uprawnień, kompetencji, zakresu władzy, odpowiedzialności zechce oddelegować, oraz musi istnieć podmiot, który ów zakres zechce i jest zdolny przejąć. Dotyczy to tak podmiotów indywidualnych, jak i zbiorowych. Obowiązuje przy tym norma prymatu podmiotów, społeczności mniejszych nad większymi, o ile tylko taki prymat w konkretnych okolicznościach jest racjonalny. Piętnaście lat przemiany systemowej i siedem lat od czasu zapisu konstytucyjnego RP skłania do zadania pytania, czy tak ważna zasada ustrojowa realizowana jest w praktyce. Pytanie to doprowadziło do podjęcia w roku 2004 badań (wywiady nagrywane i mailowe), przez Zakład Społeczeństwa Obywatelskiego Instytutu Filozofii i Socjologii PAN, mających na celu wysondowanie opinii i przekonań głównie przedstawicieli sektora obywatelskiego (zwanego także sektorem organizacji pozarządowych lub trzecim sektorem) w tym względzie. Badaniem objęto także socjologów zajmujących się procesami demokratyzacji; część z nich to zarazem aktywni współanimatorzy sektora obywatelskiego w Polsce. Tekst przedstawia wstępne wyniki pierwszej serii 16 wywiadów.
Wszyscy rozmówcy jednoznacznie stwierdzają, że zasada pomocniczości z wielkim trudem znajduje należne jej miejsce w polskim społeczeństwie i państwie, w naszej kulturze politycznej. Za zasadniczą przyczynę - jak to ujął jeden z badanych - za "praprzyczynę" uznaje się brak wizji państwa wśród elit politycznych, a zwłaszcza brak wizji wagi i miejsca sektora obywatelskiego w państwie. Inną zasadniczą przyczynę stanowi nadmierne urynkowienie państwa z zarzuceniem budowy społeczeństwa obywatelskiego ("'oddaliśmy' państwo rynkowi, a rynek społeczeństwa obywatelskiego nie przewiduje, bo ono nie jest mu do niczego potrzebne"). Ów brak wizji przynosi skutki w sferze legislacyjnej i wyrażał się do niedawna tym, że zasada pomocniczości znalazła swój zapis jedynie w prawodawstwie najwyższego rzędu, i to w preambule tylko, co nie daje możliwości odwoływania się do Trybunału Konstytucyjnego w przypadku jej łamania. Przez całe lata zatem zasada subsydiarności nie była i nie jest przekładana i konkretyzowana w odpowiednich ustawach szczegółowych i w prawie lokalnym (choćby na relację gmina-powiat- województwo). Na zapis preambuły patrzy się więc raczej jako na pewien ideał, wytyczną, ew. cel, a nie na jako konkretne zobowiązanie na tu i teraz. Jedyny wyjątek stanowi uchwalona w r.2003, a wprowadzona w życie od 1 stycznia 2004, ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która zobowiązuje samorząd do podejmowania współpracy z organizacjami pozarządowymi. Do jej uchwalenia, po siedmiu latach walki, doszło w dużej mierze dzięki oddolnej presji wywieranej na władzach przez przedstawicieli Trzeciego sektora. Inną konsekwencją owego braku wizji jest - wedle moich rozmówców - nadal się utrzymujący wyraźny brak równouprawnienia sektorów w państwie (publicznego, biznesu i III sektora), przy czym sektor obywatelski zajmuje w tym porządku miejsce najsłabsze. W warstwie instytucjonalnej doświadczany jest niedostatek instytucji dialogu obywatelskiego, które idee pomocniczości mogłyby ponieść dalej, szerzej i niżej. Wreszcie w warstwie świadomościowej postrzegany jest brak wiedzy na temat zasady subsydiarności tak wśród elit politycznych, jak też zwykłych obywateli (których charakteryzuje niska świadomość prawna w ogólności), czyli mentalne nie przygotowanie do jej stosowania. Ów brak powoduje, że debata publiczna na temat zasady pomocniczości do dziś się nie odbyła i jest przez moich rozmówców boleśnie odczuwany. W przypadku zaś wiedzy postrzega się często bądź złą wolę (np. w relacji samorząd - sektor obywatelski), bądź opaczne rozumienie owej zasady, jej wulgaryzację polegającą np. na redukowaniu jej wyłącznie do finansowania, bądź postrzegania jednego tylko jej aspektu: delegacji w dół przy lekceważeniu wagi inicjatyw z dołu do góry. W opinii badanych demokratyzacja ustroju zatrzymała się na reformie samorządowej, a sektor obywatelski nadal pozostaje niedoceniany jako równoprawny, aktywny współtwórca przemian w naszym kraju, co ma też swój wyraz prawny (brak tzw. piątej reformy, czyli uspołecznienia, uobywatelnienia państwa). Jak to jeden rozmówca ujął: "organizacje pozarządowe rozwinęły się bardzo, ale doszły do ściany; mają być dodatkiem społecznikowskim do poważnej działalności, którą zajmują się agendy rządowe i samorządowe. [Jest to] uzupełnianie, a nie partnerstwo." Pewne nadzieje budzi wspomniana ustawa "pożytkowa", ale moi rozmówcy - przy całym docenianiu jej potencjalnie przełomowego znaczenia- bardzo ostrożnie się o niej wypowiadają, po pierwsze ze względu na treść jej zapisów, po drugie ze względu na bardzo krótki okres jej obowiązywania. Jak zwróciła uwagę jedna osoba badana, niuansem istotnym ustawy jest to, że mówi się w niej o obowiązku tworzenia programów współpracy "dla" - a więc znowu w myśl filozofii z góry do dołu, a nie "z" organizacjami pozarządowymi. Grozi to tym, że już w zasadniczej fazie ustalania zadań może dojść do potencjalnego konfliktu, bądź wręcz gaszenia inicjatywy obywatelskiej. Nadto wyraża się obawę, iż organizacje małe nie będą w stanie sprostać formalnym wymogom, które ona nakłada (w tym, przede wszystkim, spełnić kryteriów organizacji pożytku publicznego) i korzystać z jej potencjału. Innym obserwowanym zjawiskiem jest nadmierne, zdaniem badanych, rozdęcie państwa: agend rządowych i samorządowych (powiaty!), które same mając tendencję do dalszego rozrastania się, coraz mniej przestrzeni - "tlenu" - pozostawiają inicjatywom obywatelskim. Rozdęcie państwa, zdaniem moich rozmówców, jest świadectwem jego słabości, a nie siły, wyraża się bowiem poprzez to nieumiejętność państwa "do wyznaczania pola aktywności", czyli tworzenia "odpowiedniego podziału pracy". W związku z tym doświadczany jest (i silnie odczuwany) chaos kompetencyjny. Jak to ujmuje jeden z badanych, zamiast zasady pomocniczości: "w większym stopniu jest rozwinięta 'zasada przeszkadzalności', co oznacza, że instytucje wyższych szczebli starają się tam być, gdzie powinny tylko ewentualnie wspomóc jakąś lokalną działalność". Państwo - jego poszczególne agendy z samorządem włącznie - czując się słabe nie delegują uprawnień z obawy utraty kontroli. Dochodzi do swoistego paradoksu i błędnego koła. Paradoks polega na tym, że państwo nie delegując także nie kontroluje i marnotrawi potencjał pomocniczy tkwiący w sektorze obywatelskim. Z drugiej strony obserwowany jest niski poziom kontroli obywatelskiej, społecznej, władz poszczególnych szczebli, co zniechęca (znowu błędne koło) do aktywności obywatelskiej. W konsekwencji po stronie administracji, władz postrzega się nawrót myślenia etatystycznego i to "pomnożonego przez otarbianie się światem polityki", co stoi w jawnej sprzeczności z zasadą subsydiarności, a po stronie społeczeństwa, nawrót myślenia w kategoriach my-oni, który to rozziew ujawnia się już na poziomie samorządu lokalnego (i co widać także z innych badań) i stanowi wyraz alienacji obywatelskiej. Jedna rozmówczyni doszukuje się źródeł obecnej sytuacji w odmiennych tradycjach państwa w Europie i Stanach Zjednoczonych. W Europie, inaczej niż w USA, generalnie "obywatele mają tyle, ile państwo chciało oddać", co, jak wiadomo, przybrało szczególnie drastyczną formę w naszym regionie Europy w okresie komunizmu i co stanowi dziedzictwo tego czasu do dziś (mimo reformy decentralizacyjnej naszego państwa). Jeszcze inna osoba wskazuje na specyfikę tradycji samoorganizacji w Polsce: "cała kilkusetletnia tradycja, z Solidarnością 1980-81 włącznie, tworzyła się w opozycji do państwa", i - jak twierdzi - stosunkowo krótki, bo zaledwie piętnastoletni czas transformacji nie był w stanie tych postaw zmienić. Inny rozmówca podsumowując dorobek sektora obywatelskiego powiada tak: "wykonaliśmy pracę ogrodniczą; udało się coś zrobić na samym wierzchu i oto odkryliśmy geologię: że interesy, tradycja i historia są znacznie mocniejsze". I znowu: "tu jest potrzeba bardzo długiego marszu". Wreszcie, wyraźnie postrzegana jest bariera interesów właśnie. W Polsce, w związku ze zjawiskami sygnalizowanymi wyżej, istnieje wiele potężnych grup, których interes mógłby ucierpieć, gdyby zasada subsydiarności była konsekwentnie wprowadzana w życie. Mowa tu oczywiście o interesie subiektywnie i wąsko pojmowanym, o swoistej fałszywej świadomości tych grup, bo, jak pisałam wyżej, racjonalizacja zarządzania poprzez realizację zasady pomocniczości leży w ich interesie obiektywnym. Dochodzimy tu do kolejnego paradoksu tworzącego kontekst, w którym działa sektor obywatelski i który to sektor mógłby się skuteczniej i szybciej rozwijać, podobnie jak mogłoby się rozwijać szerzej rozumiane społeczeństwo obywatelskie. Jednym z dolegliwych objawów świadomościowych, tak po stronie władz, jak i Trzeciego sektora, jest utrzymywanie się negatywnych stereotypów wzajemnych, co osoby badane wyraźnie dostrzegają. Po stronie państwa utrzymuje się stereotyp, że "im więcej zorganizowanych grup obywatelskich, im więcej tak rozumianego społeczeństwa obywatelskiego, tym słabsze państwo", gdyż jakoby sektor pozarządowy ma reprezentować jedynie interes własny, a nie publiczny, co jest jawnym dowodem nie przyswojenia przez elity wzorca demokracji uczestniczącej (partycypacyjnej). Z kolei po stronie organizacji pozarządowych "pokutuje prawie anarchistyczny model państwa nie naszego [tradycja! A.W.], podczas gdy "państwo jest konieczne jako element budowania równowagi". Badany stwierdza: "jesteśmy [po obu stronach] zakładnikami ideologizowania ad hoc. Innymi jeszcze zagrożeniami dla możliwego realizowania zasady pomocniczości, tworzącymi psychospołeczny kontekst dla subsydiarności, są obserwowane przez osoby badane degradacja wartości dobra wspólnego tak po stronie władz, jak obywateli oraz erozja wartości solidaryzmu społecznego na rzecz prywaty i egoizmu oraz relatywnie niskiej woli i umiejętności współpracy na rzecz dobra wspólnego. Obecnie dominują - tak to widzą badani - indywidualne strategie przetrwania, co ogarnia tak zwykłych obywateli, jak i przedstawicieli świata polityki. Jak widać także z innych badań, np. Europejskiego Sondażu Społecznego (ESS) 2002, Polaków cechuje obecnie niski stopień zaufania wzajemnego, co stanowi psychospołeczne źródło powstrzymywania się od działań zbiorowych mających na celu dobro wspólne. Jedna z osób wskazała na jeszcze dwie do pewnego stopnia sprzeczne cechy kontekstu społeczno-psychologicznego utrudniającego działania w kategoriach pomocniczości. Są to utrzymujące się przekonanie, że "jesteśmy biednymi, gorszymi krewnymi i się w tym podtrzymujemy i tak działamy, co wywołuje efekt lustra" oraz zwalnia od podejmowania odpowiedzialności: "bo nie potrafimy" - w skrajnych, a częstych przypadkach oznacza to wyuczoną bezradność, i drugie, przeciwne, że "jesteśmy dzielnym, najdzielniejszym, pełnym poświęceń narodem, który tyle zrobił za naszą i waszą wolność, obaliliśmy komunę, więc nic już nie musimy", podczas gdy "demokracja to jest coś, co się robi codziennie i podobnie jest z obywatelskością". Mówiono też o dominujących powszechnie wzorach karier i sukcesu życiowego, które to wzorce mało lub wręcz wcale nie pozostawiają miejsca profesjonalnej karierze społecznikowskiej nowego typu, lub karierze nowych "przedsiębiorców społecznych", czyli osób prowadzących instytucje kulturalne, edukacyjne, socjalne służące zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Wreszcie niemal wszyscy rozmówcy doszukiwali się źródeł nikłego zakorzenienia myślenia i działania w kategoriach subsydiarności w dziedzictwie uprzedniego systemu: państwo zawłaszczając maksimum odpowiedzialności skutecznie oduczało od podejmowania jej przez jednostki i mniejsze organizmy społeczne, co znowu jako paradoksalny kontrskutek wykształciło postawy roszczeniowe utrzymujące się powszechnie do dziś. Roszcząc, jednostka, świadomie lub nieświadomie, pozbawia samą siebie należnych sobie praw, ale uwalnia się też od obowiązków, co często przybiera - jak tego doświadczają moi rozmówcy - formę zwykłego wygodnictwa. Jedna osoba wskazała na szczegółowe uwarunkowania ekonomiczne:
obecny zbyt restrykcyjny system podatkowy obejmujący tak jednostki, jak
i podmioty zbiorowe (np. organizacje pozarządowe). Rozmówczyni owa tak
powiada: "to jest chore, bo tu się łamie psychologiczna zasada: ja
chcę być niezależnym, samorządnym człowiekiem i funkcjonować w niezależnym,
samorządnym układzie, ale ten układ zawsze będzie chory, jeżeli temu układowi
najpierw państwo zabiera pieniądze, potem przekaże mu zadania, kompetencje
i odpowiedzialność, a potem jeszcze każe mu ładnie prosić, żeby dostać
część tych zabranych środków". Dodajmy, że jest to na ogół oddawanie
środków niewspółmiernych do zadań. Indywidualnego obywatela natomiast
wysokie podatki skłaniają ku roszczeniowości, gdyż opiera się ona na oczekiwaniach
podatnika wobec państwa. Można powiedzieć - anonimowego państwa, w którym
konkretną odpowiedzialność trudno jest zlokalizować, ale oczekiwanie,
że to właśnie państwo "da", "załatwi", "zabezpieczy",
staje się w dużym stopniu uzasadnione i pozostaje.
|
 |