Anna Wyka
Co się dzieje z zasadą pomocniczości w Polsce? (2)

Podmioty wcielania zasady pomocniczości w życie

Problem ten sprawiał największe kłopoty moim rozmówcom. Czasem formułowali swe opinie nie w postaci opisu faktów, lecz w języku powinności (np. powinien być zainteresowany rząd i samorząd). Łatwiej im było identyfikować podmioty oporne, niż sprzyjające implementacji zasady subsydiarności. W wypowiedziach wyraźnie pojawiła się kategoria interesu, głównie w odniesieniu do warstwy urzędniczej ("dla której [my, Trzeci sektor] jesteśmy pasożytami") i przeważającej części klasy politycznej. Wśród opornych wymienia się właśnie urzędników wszystkich szczebli, którym konsekwentna realizacja zasady pomocniczości mogłaby zagrażać, z likwidacją ich miejsc pracy włącznie. Szczególnie boleśnie rzecz jest odczuwana w odniesieniu do samorządu. Mówili o tym niemal wszyscy badani. W niedalekiej przeszłości samorząd i organizacje pozarządowe były traktowane jako "molekuły samorządności zbliżające do ruchu spontanicznego, aktywizującego", jednakże po reformie samorządowej z 1999 roku, samorządowcy w swej masie przestali być zainteresowani dalszym przekazywaniem uprawnień. Doszło do "tragicznego i głębokiego rozziewu" między działaczami pozarządowymi a samorządowymi. Niedawni sojusznicy stali się rywalami na scenie publicznej, przy czym owa rywalizacyjna płaszczyzna - tak rzecz postrzegają moi rozmówcy - jest przez samorządowców narzucana. Po stronie pozarządowej - Trzeciego sektora - samorząd jest obecnie postrzegany jako część establishmentu, układu partyjnego odzwierciedlająca układ centralny, ale "jeszcze bardziej niebezpieczna, bo bardziej podatna na nepotyzm, korupcję i partyjniactwo". Po stronie zaś samorządu sektor postrzegany jest jako mniej spolegliwy i dlatego niegodny przekazywania mu zadań i uprawnień, co jest oczywiście typową psychologiczną racjonalizacją maskującą rzeczywiste przyczyny i pobudki, a przede wszystkim - interesy.

Wśród opornych postrzega się też zdecydowanie przeważajacą część klasy politycznej, wśród której nowoczesny wzorzec demokracji uczestniczącej nie jest przyswojony: " elity uważają, że zasada pomocniczości pozbawia je jakiegoś zakresu władzy [traktuje się to] jako coś, co wprowadza pewną rywalizację władzy [że] tu jakieś niższe podmioty mają też aspiracje i prawa do samodzielnego podejmowania pewnego typu zadań [...]. Odbywa się to dodatkowo w kontekście rywalizacji i walki politycznej". Wymieniano tu środowiska postkomunistyczne i wąsko ekonomiczno-liberalne.

Jedna rozmówczyni doszukuje się podmiotów opornych zasadzie pomocniczości w środowiskach najbardziej zmarginalizowanych, pośród "tych ludzi, którym, zarówno w zawodowym, jak i najbliższym fizycznym otoczeniu zawalił się cały świat": "na terenach popegeerowskich, w małych miasteczkach, które żyły z jednego dużego zakładu pracy". Ludzie ci nie nawykli do brania odpowiedzialności w swoje ręce - o wszystkim decydował ich zakład pracy, a obecnie dotknięci są nieszczęściem bezrobocia i biedy.
Mówiono też o nienajlepszej sytuacji ekonomicznej większości społeczeństwa, trudnej sytuacji na rynku pracy, co zmusza jednostki do koncentracji na zabezpieczeniu bytu codziennego rodzinom i mało miejsca pozostawia zainteresowaniom i działaniom obywatelskim.
Kilka osób wskazało na źródła oporu tkwiące w obecnym systemie oświaty: "szkoła uczy zachowań poddańczych i formalizmu" i nie dość przygotowuje obywateli świadomych swoich praw.

Można powiedzieć, że moi rozmówcy nie dostrzegają na polskiej scenie publicznej aktywnych promotorów idei pomocniczości poza zmiennymi w czasie enklawami rządowymi (czy parlamentarnymi) i poza samym sektorem obywatelskim, który dzięki i dla tej idei w dużej mierze był się zrodził i rozwinął . Jak pisałam wyżej, do dziś nie było i nie ma debaty publicznej na ten temat. Dostrzega się natomiast pozytywną rolę podmiotów zewnętrznych - tych instytucji zagranicznych, które przez wiele lat wspierały, bądź obecnie wspierają, finansowo i szkoleniowo polski Trzeci sektor, czy szerzej - rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Rozważania badanych w tej kwestii mają zatem charakter, jak wspomniałam, bądź formułowania powinności: kto winien być zainteresowany wcielaniem subsydiarności w życie, bądź formułowania ostrożnych przypuszczeń. Mówi się więc: potencjalnymi sojusznikami mogą być ludzie wysoko wykształceni, profesjonaliści, którym chaos kompetencyjny będzie przeszkadzać, a których jest w kraju coraz więcej. Wyraża się też wiarę w młode pokolenie, które będzie całkowicie pozbawione nawyków starego systemu i inaczej będzie wykonywać swoje role, np. urzędnicze.

Jeden badany powiada: "ewentualne zmniejszenie oporu w stosowaniu zasady subsydiarności jest proporcjonalne do zwiększania indywidualnej zaradności, przedsiębiorczości i aktywności".

Środki zaradcze

Środki zaradcze postrzega się w rzeczywistym, konkretnym i umocowanym prawnie samoograniczeniu klasy politycznej, likwidacji różnych wyłączeń polityków spod prawa, co obecnie utrudnia lub wręcz uniemożliwia pociąganie ich do odpowiedzialności w konkretnych przypadkach. Rzecz przedstawia się znowu postulatywnie: " wrócenia polityki na tory, w których powinna być [...] w myśleniu strategicznym, jak budować dobro wspólne [...]. Paradoksalnie wzmocnienie polityki może służyć wzmocnieniu pomocniczości". Nawołuje się o polityków z wizją. Mówi się więc o konieczności odrodzenia się polityki, także, a może przede wszystkim, na szczeblu lokalnym, gdyż to tam winno się rodzić i rozwijać społeczeństwo obywatelskie: "kluczem będzie to, jak to będzie lokalnie wyglądać, bo to, co się zrobi centralnie, to będzie tylko ułuda". Jeden rozmówca mówi wprost: "należy odbić miasta", i dalej: "jeśli przyjdzie jakiś renesans w klasie politycznej, to musi się on wziąć z walki o samorząd". Jak wskazują inne badania , a co jest doświadczeniem organizacji pozarządowych, wysoce upolityczniony samorząd w wielu przypadkach w nie zadawalającym stopniu spełnia swe założone funkcje, będąc zależny od władz administracyjnych i politycznych wyższego szczebla i bardziej się na nie orientując niż na własny elektorat lokalny.

Jeden rozmówca twierdzi, że "droga [do realizacji zasady pomocniczości] wiedzie przez ekonomię", "przez zmniejszenie kosztów państwa". I dalej: "gdyby udało się uruchomić dyskusję o odchudzaniu państwa, połączoną nie z aktami symbolicznymi, ale racjonalizacją wydatków i podziałem pracy, wprowadzaniem jakoś rozumianej konkurencyjności i uspołecznienia państwa [...]. Prawdziwe oszczędności biorą się z konkurencyjności usług publicznych", a więc zwiększenia udziału Trzeciego sektora w ich dostarczaniu, ale - co bardzo ważne - na równoprawnych warunkach.

Kilka osób mówiło o możliwości poszerzenia kontroli społecznej nad życiem politycznym poprzez zmianę ordynacji wyborczej na jednomandatowe okręgi wyborcze, która to ordynacja potencjalnie zwiększałaby rozliczalność polityków. Badani dostrzegają narastający ruch społeczny w tej kwestii. Inni rozmówcy wypowiadali się ogólniej: że bez nacisku elektoratu zmiany ku pomocniczości nie będą mogły się dokonać.

W odniesieniu do samego sektora obywatelskiego postuluje się przełamanie w nim, podzielanej z resztą społeczeństwa, awersji do świata polityki. Badany powiada: "batalię o podział pracy można wygrać po pierwsze profesjonalizmem [...], a po drugie rzecznictwem w tym sensie, że sektor powinien być uczestnikiem gry w definiowanie tego, co jest ważne, czyli powinien być uczestnikiem samego procesu politycznego, bo inaczej będzie tylko tanim wykonawcą, a cały system hierarchizacji celów pozostanie w rękach polityków. Jeżeli mamy dotykać publicznych pieniędzy, to musimy być dostatecznie silni, żeby mieć wpływ na to, co jest priorytetem, a co nie,"

Jeszcze inny postulat kierowany przez przedstawicieli Trzeciego sektora do siebie samych, to spowodowanie, by "klient stał się ważniejszy od organizacji", a to z kolei "nastąpi tylko wtedy, kiedy klient będzie umiał powiedzieć 'dość'". Stąd postuluje się powrót organizacji pozarządowych do pierwotnej misji " pracy u podstaw". Jasno się widzi, że pożądana zmiana nie może się dokonać bez zwiększenia poparcia społecznego sektora: "nie można tego zrobić w pojedynkę, tylko szukając bardzo wielu sojuszników." A to z kolei nie może się dokonać bez gruntownej i odpowiedniej edukacji obywatelskiej. Postuluje się, by taka edukacja zaczynała się już od najmłodszych lat, wręcz od przedszkola, obejmowała powszechny system oświaty i zajmowała w nim należyte miejsce. Także, by miała odpowiednie priorytety (funkcjonowanie demokracji w warunkach rodzimych) i odbywała się odpowiednimi metodami (praktykowanie). Wyrażono też opinię, że problematykę pomocniczości winno się włączyć do szkolenia urzędników państwowych czy radnych, którzy najczęściej - jak wynika z doświadczeń moich rozmówców i innych badań - o zasadzie subsydiarności po prostu nic nie wiedzą.

Dwie osoby mówiły o konieczności zaangażowania się Kościoła katolickiego, konkretnie księży, na rzecz takiej edukacji. Kościół sam zdaje się obecnie na temat zasady subsydiarności milczeć, choć zeń się ona przecież wywodzi. Podobne postulaty kieruje się do mediów, zwłaszcza telewizji publicznej, która dziś w ogóle edukacji obywatelskiej miejsca nie poświęca (choć jednocześnie wyraża się niewiarę, że takie zmiany mogłyby się w TVP dokonać ze względu na bardzo silne w niej grupy interesu o zupełnie innych orientacjach).
Wreszcie to samo zadanie kieruje się do siebie samych, czyli uczestników sektora pozarządowego. Jeden rozmówca rzecz widzi w kategoriach - jak to nazywa - "'rewolucji uczestnictwa', tj. dopóki struktury będą bardziej aktywne niż ludzie, dopóty zmiana nie może nastąpić". Gdyby taka rewolucja nastąpiła, wtedy "organizacje, samorząd i wyższe szczeble same będą nakierowane na działania zgodne z zasadą pomocniczości, bo będzie kontrola społeczna. Kontrola społeczna jest kwintesencją obywatelskości". Stąd postulat budowania przez obywateli ciał czy też organizacji kontrolnych, monitorujących.

Mówi się też o potrzebie szerokiego propagowania przykładów pozytywnych przekazywania władzy bądź kompetencji, tak, by zachęcić innych. Należy wskazywać na realne korzyści, jakie przynosi stosowanie subsydiarności w praktyce.

Jeden z badanych powiada jednak: "sama zmiana świadomości nie wystarcza, muszą być strukturalnie wbudowane mechanizmy wytwarzające i egzekwujące odpowiedzialność poszczególnych szczebli".

Dwie osoby zgłosiły konkretne pomysły: uproszczenia procedury odpisu 1% dochodu osób fizycznych na rzecz organizacji pożytku publicznego, a jedna proponuje powrót do idei podatku liniowego, co zwiększyłoby autonomię ekonomiczną jednostek i jednocześnie proponuje powrót do idei akcjonariatu pracowniczego dzięki któremu "być może mielibyśmy dziś więcej świadomych obywateli". Wreszcie, postuluje się odbycie debaty publicznej, nawet tylko w łonie sektora obywatelskiego, na temat zasady pomocniczości, tak "żebyśmy się zgodzili co do tego, co to jest i że chcemy do tego dążyć".

Wszyscy rozmówcy mówiąc o środkach zaradczych czy o potencjalnych nosicielach zmiany ku subsydiarności (poza słabo oczekiwanym samoograniczeniem świata polityków) nadzieje swe upatrywali w naciskach oddolnych już to samego sektora obywatelskiego, już to szeroko pojmowanego elektoratu. Nikła, innymi słowy, jest wiara w badanych, że pożądane zmiany mogłyby były dokonywać się od góry, a które powinny polegać przede wszystkim na stanowieniu odpowiedniego prawa stwarzającego rzeczywiście sprzyjające warunki dla aktywności obywatelskiej.

Walka o pomocniczość nadal utrzymuje formę odwłaszczania "po kawałku" obszarów zadań i odpowiedzialności i pozostaje walką właśnie, a nie spokojną pracą na rzecz dobra wspólnego.

Pewne nadzieje lokuje się też w konsekwencjach wejścia Polski do UE i konieczności dostosowania się do jej standardów.

Zakończenie

Z powyższej prezentacji wyników wyłania się niezbyt optymistyczny wizerunek naszej kultury politycznej, w której zasada pomocniczości winna zajmować jedno z kluczowych miejsc. Trudno sobie wyobrazić dobrze działające, bez subsydiarności, społeczeństwo obywatelskie, a jeszcze trudniej, demokrację uczestniczącą bez społeczeństwa obywatelskiego. Wszyscy moi rozmówcy podkreślali, że rzecz wymaga czasu, a doświadczenie uczy ("gorzka nauczka tych 15 lat"), że mało się tu da przyspieszyć.

Źródłem ostrożnego optymizmu jest przede wszystkim wspomniana ustawa "pożytkowa." Działa, aczkolwiek z nominacji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (spośród zgłoszonych przez III sektor kandydatów), Rada Pożytku Publicznego przy tym ministerstwie, której zadaniem jest monitorowanie wdrażania tej ustawy w życie. Powoli, ale rozwijają się instytucje dialogu obywatelskiego; komisje wojewódzkie mają być poszerzone o przedstawicieli organizacji pozarządowych. Źródłem optymizmu jest też wzrastająca profesjonalizacja sektora, zwiększająca obiektywnie jego szanse na rynku dostarczania usług.

Dorobek polskiego sektora obywatelskiego jest niepodważalny, zważywszy w dodatku trudne warunki, w których przyszło mu działać. Piętnaście lat polskiej przemiany systemowej skłania jednak do refleksji, co i jak w polskiej demokracji można poprawić. Nie można tego jednak uczynić bez jasnego zdania sobie sprawy z tego, co do tej pory działało źle, lub co prawie w ogóle nie funkcjonuje.

Zasada pomocniczości funkcjonuje enklawowo, przebija się z ogromnym trudem, ale nie można powiedzieć, że nie funkcjonuje w ogóle. Jeśli działa, to przede wszystkim na poziomie lokalnym, a ściślej - gminnym, czy to miejskim czy wiejskim. Często odbywa się to czysto intuicyjnie, nieświadomie, bez znajomości zasady subsydiarności jako zasady ustrojowej.

Poszczególne podmioty sektora pozarządowego mają na polu wdrażania zasady pomocniczości szczególne zasługi. Wymienię tutaj tylko dwie instytucje, obie działające na skalę ogólnopolską i obie budujące sieci nauczające praktycznie subsydiarności, a poprzez to - samorządności. Mam na myśli Centrum Edukacji Obywatelskiej, które uczy narzędzi demokracji uczestniczącej, i to uczy głównie przez doświadczanie (oprócz przekazu werbalnego), a takie nauczanie jest znacznie bardziej skuteczne. Druga instytucja, to Stowarzyszenie Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL, które po czterech latach działalności ( a faktycznie po 7-letniej pracy, zaczętej jeszcze przed formalnym powołaniem Stowarzyszenia) ma w tej chwili 160 partnerów lokalnych (domy kultury i Ośrodki Pomocy Społecznej) uczestniczących we wspólnej sieci. CAL działa na rzecz aktywizacji i partycypacji społecznej mieszkańców społeczności lokalnych i prowadzi konsekwentną działalność edukacyjną, kształcąc animatorów społecznych oraz budując lokalne instytucje społecznościowe. Bardzo istotnym aspektem pracy CAL'a jest fakt, że jego działania przekraczają podziały branżowe wewnątrz Trzeciego sektora i uczą kompetencji, które mogą być zastosowane w różnych typach działalności merytorycznej. CAL wydaje też własny miesięcznik internetowy "Obywatel Reporter", który do roku 2003 ogłaszał doroczny konkurs na najlepszy reportaż w kategorii dziennikarstwa obywatelskiego. Podobnie wielkie zasługi dla praktykowania subsydiarności ma ogólnopolska Fundacja Wspomagania Wsi, dzięki której bardzo wiele białych plam na mapie lokalnej Polski znikło dzięki jej działaniom wspierającym indywidualną i wspólnotową aktywność obywatelską oraz lokalną przedsiębiorczość.

Jeszcze innym przykładem jest wspierany przez ogólnopolską Federację Inicjatyw Oświatowych ruch Małych Szkół, animujący tak dziś zaniedbywane społeczności wiejskie, którego celem jest utrzymanie przeznaczonych do likwidacji szkół wiejskich. Takich przykładów jest więcej, podobnie jak istnieją dobre przykłady współpracy organizacji pozarządowych z samorządem (np. gmina Sokółka, Pierzchnica, Kwidzyn). Za mało jednak o takich przykładach się mówi i nie ukazuje przede wszystkim źródeł sukcesu. W terenie "widać entuzjazm, kiedy się to udaje". Można by takie doświadczenia upowszechniać.

Skoncentrowałam się na tym, powtarzam, co moi rozmówcy postrzegają jako przeszkody ku realizacji zasady pomocniczości, po to, by uświadomiwszy sobie braki, zmierzać do ich usunięcia. Intencją tak moich rozmówców, jak i moją własną, nie jest puste krytykanctwo, lecz wola rozpoczęcia debaty na temat idei subsydiarności i choćby minimalne poprawienie naszej kultury politycznej poprzez potencjalne skutki takiej debaty, choćby oddalone w czasie. Podzielam bowiem pogląd moich rozmówców, że rzecz wymaga "długiego marszu" i musi mieć charakter ewolucyjny.